作者：李凤章，上海大学法学院教授、博士生导师。
产权制度建设一直是改革开放后土地改革的主线。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称党的二十届三中全会《决定》）明确要求，“构建城乡统一的建设用地市场”“完善产权制度，依法平等长久保护各种所有制经济产权”“有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革”“优化土地管理，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度”。习近平总书记对土地产权保护高度重视，2020年对新时代推进农村土地制度改革、做好农村承包地管理工作作出重要指示：“开展农村承包地确权登记颁证工作，确定了对土地承包经营权的物权保护，让农民吃上长效‘定心丸’，巩固和完善了农村基本经营制度。新时代推进农村土地制度改革，要坚持把依法维护农民权益作为出发点和落脚点，坚持农村土地农民集体所有制不动摇，坚持家庭承包经营基础性地位不动摇。要运用农村承包地确权登记颁证成果，扎实推进第二轮土地承包到期后再延长30年工作，保持农村土地承包关系稳定并长久不变。”
但毋庸讳言，中国的土地产权改革在经过40余年“摸着石头过河”的渐进式改革之后，已经进入了深水区，在利益调整方面碰到了难啃的硬骨头，在制度上亟须理论创新，以实现顶层设计和系统集成。由于通行观点将土地所有权视为财产权，将土地使用权视为用益物权，学界对土地产权的研究，主要是对宅基地使用权、承包经营权等具体权利的研究，而从财产权体系建设方面进行整体性宏观思考的法学论文并不多。但随着研究的深入，越来越多的学者认识到我国土地使用权与传统大陆法系用益物权的不同，而开始从国家赋权的角度来理解土地使用权的设立。孙宪忠教授敏锐地认识到，中国的土地使用权绝非大陆法系的用益物权，大陆法系的用益物权是和所有权人两个完全毫无关系的民事主体之间的法律关系，比如地主和佃户之间的权利义务关系。而我国的农民集体恰恰是农民自己组成的，农民在集体中享有成员权。集体土地所有权的形成，其本身是农民带地入社、土地被集体化的结果，集体的土地所有权并不能凌驾于农民的土地使用权之上。因此，农民家庭或者个人对于土地的使用权，本质上是一种“自物权”。农民有权要求集体以使用权形式对成员再次“赋权”。在学界，程雪阳教授深刻地将我国改革开放40余年土地制度改革的基本经验总结为“在坚持社会主义公有制的基础上，重建了土地财产权制度”。谢鸿飞研究员也认为，我国土地权利发展的主旋律之一是不断释放土地能量，赋予其真正的财产权资格。
使用“赋权”这一概念本身就意味着既有权利体系被否定之后以新的权利形式对土地财产权体系的重建。研究者因此必须摒弃或者超越既有的概念体系，根据中国特色社会主义公有制的社会历史条件，重新思考土地的赋权本身所呈现的制度逻辑。
一、超越公私之辨：现代土地产权的本质在于土地赋权的契约化
产权制度的现代性不在“私有”，而在赋权的契约性。土地所有权，作为一种除法律限制外，自由使用、收益、处分其所有物，并排除他人干涉的权利，体现的是土地权益在用途上的非限定、时间的永久和转让的自由，体现的是国家在制度设计时将土地上潜在的经济剩余价值赋权给权利人，私人可以取得土地上立法禁止之外的财产权益。土地所有权人享有土地上的剩余权。一般认为，如果私人能够取得这种土地所有权，则视为私有；如果国家保留这种土地所有权，则视为公有。但这一认知其实并没有抓住现代产权的本质，其最多只是个人主义私有制下的产权模式，是一种土地上财产权利光谱过于偏向个人的产权模式。
现代土地产权的本质在于赋权的契约性。即使国家保留土地所有权，仅仅赋予个人一定期限的土地保有权或使用权，但只要国家采取了契约化的赋权方式，国家在赋权时能够坚持公主体作为赋权人和被赋权人的平等，能够强调双方权利义务的对价关系，坚持赋权人义务的履行以及对契约的诚信，也同样可以建立现代产权制度。诺思对此有深刻的分析，其指出国家的进步和繁荣，在于是否实现了从“限制权利进入的封闭排斥秩序”，到“权利开放包容秩序”的转变。而实现从“封闭排斥”到“开放包容”的根本就在于国家在土地赋权时能够采取契约形式，而摒弃身份限制。这种契约化模式下，任何人均可以获得赋权，并在取得赋权后依法自由处分所获得的产权，从而形成了产权交易市场，突破了身份化赋权的“封闭排斥”，建构了一种资源利用的开放包容秩序。同时，也因为契约化的赋权方式，契约履行义务构成了对公权力的有效制约，同时也构成了对财产权保护的有力支撑，使得上述开放包容秩序不断得到强化。双方权利义务的天平可能偏向财产权人，即国家为产权人赋予土地所有权，使其取得土地上的剩余权；也可能偏向国家，即国家保留土地所有权，继续控制这种土地上的剩余权。但只要国家能够采取契约化的赋权方式，并在赋权后严守契约，上述土地利用的权利开放秩序就能够实现，就能够实现梅因所谓“从身份到契约”的转变。
所以，现代土地财产权的本质并非国家将土地的所有权即剩余权赋权给个人这样一种绝对个人主义模式，而在于国家土地赋权采取了契约化方式，并且国家能够诚信守约，约束自己的权力，从而保障了产权的稳定和处分自由。
土地赋权的契约化，也成为撬动制度变迁，推动土地市场化的关键。要实现土地的财产化和市场化，还需要土地本身的物化，即土地本身要脱敏成为纯粹的商品，而不再是社会保障的主要方式。传统农业社会，土地绝非一般民法意义上可以自由交易的物，而是社会控制和维系的手段。土地占有不仅是各级领主或者官僚的工资形式，也是每个人赖以生存的保障。但要实现土地和社会保障的脱钩，首先依赖社会货币经济和工商业的发展。土地的纯粹商品化与土地赋权的契约化，很难说何者为因何者为果，两者更多是相互促进、耦合发展的关系。但土地赋权的契约化观念，由于其内含的平等精神和权利义务对价观念，无疑有利于强化统治者的自我约束，提供了对土地权利的稳定保护，最终从最初的基于身份的特权性占有，不断地扩展为去身份化的可自由转让的权利。土地财产权的稳定是财产权交易市场形成的前提，土地财产权制度变迁呈现出从稳定占有到自由处分的历史脉络，最终实现了土地占有从身份到契约的转变，完成了土地的财产化、市场化和现代化。
二、改革开放后的契约化赋权和基于社保的渐进主义路径
人民公社实现了农村土地的集体化，消灭了个人的土地所有权，也为中国将土地财产权体系从个人取得所有权为核心的私有制体系转向公有制背景下以契约赋予使用权方式，即重建个人的土地财产权体系提供了契机。
1982年宪法禁止任何土地所有权的转让，改变了土地所有权的内涵，实际上是将土地所有权主权化或者非财产化，解构了此前的土地所有权体系；而宪法1988年修正案，则规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，从而确定了土地使用权体系的建立。这一过程，必然涉及原有土地财产权的话语转换。1982年宪法第10条规定了城市的土地属于国家所有。城市中尚存的大量私有土地的所有权，包括此前中华人民共和国政府颁发的土地所有权证书，都被宣告无效。有学者质疑这一行为，认为“将城市的私有土地改变为国有，并未逐户通知业主，更未办理任何征购、征用手续，只是修改宪法时在宪法中加了一句话，于是，一夜之间，中国城市的私人土地所有权，就像没收战犯、官僚、买办资产阶级的土地一样，被收归国有。随后，国家又将国有化了的城市土地所有权当中的使用权高价出让给私人，从而获得巨额利润”。但其实，这是一个严重的误解。明明是改革开放，在农村已经开始了土地赋权之际，城市怎么可能又无偿地剥夺居民的土地财产权呢？这里并非对土地财产权的剥夺，而是土地财产权的体系转换，即从原有的土地所有权体系向改革开放后的土地使用权体系转变。而转入使用权体系的前提，除了所有权不得流转，坚持公有之外，首先要解决的是，谁享有使用权出让的权力。1982年宪法规定城市的土地属于国有，本质上只是明确国家拥有对城市土地使用权出让的权力，这一出让权力不允许村镇集体行使，即使该村镇集体处于城市范围之内。该条款通过2004年土地管理法的第43条和第63条，以及城市房地产管理法的第9条进一步落实，即集体土地不得直接出让建设用地使用权于集体外的第三人。至于原有私房占用范围内的土地所有权，则转变为“自动取得”的国有土地使用权继续存在。对此，原国家土地管理局1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》第28条规定，土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。这一使用权，并非出让或者划拨土地使用权，而是自然享有的土地使用权。对此，国家土地管理局曾解释认为：“我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权。”因此，使用权人并不负担出让金缴纳等义务，也不存在期限的限制，实际上是一种土地所有权转化而来的非限定土地使用权。
至此，就从宪法层面完成了从土地所有权体系向土地保有权或者使用权体系的转变。在该具体过程中，一方面是土地赋权的契约化，另一方面又通过发展货币经济，逐步减少以土地占有作为社会保障的情形，并根据提供社会保障的情况，逐步推进土地权利的市场化。
（一）土地契约化赋权的具体展开
农村土地的产权化改革始于家庭承包责任制，最初就是以合同即契约的形式体现出来，只不过一开始还未明确为土地赋权契约，而是明确为劳动承包合同，使承包人取得土地承包经营权。通过承包期内不得收回承包地的规定，被赋权人对承包土地的占有地位和处分自由越来越强化，最终物权法将土地承包经营权明确规定为用益物权。民法典第333条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。而承包合同的内容，依照农村土地承包法第22条规定，一般包括发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；承包土地的名称、坐落、面积、质量等级；承包期限和起止日期；承包土地的用途；发包方和承包方的权利和义务；违约责任。关于承包合同的性质，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》明确规定，“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷……”此即明确规定承包合同属于民事合同。
至于国有土地，其一开始就通过对土地批租制度的借鉴，建立了土地使用权的出让制度。1990年颁布实施的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，标志着土地使用权出让体系的全面建立。通过出让合同，为受让人赋予不同用途、不同年期的土地使用权。民法典第348条规定，建设用地使用权出让合同一般包括下列条款：当事人的名称和住所；土地界址、面积等；建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间；土地用途、规划条件；建设用地使用权期限；出让金等费用及其支付方式；解决争议的方法。与承包经营权不同的是，根据民法典第349条规定，建设用地使用权自登记时设立，而非自出让合同生效时设立。
对于土地出让合同的性质，民法学界主流观点认为，出让合同属于民事合同。但行政法学界和司法实践，却普遍认为其属于行政合同。虽然存在着民事合同和行政合同的争议，但没有人会否定其“合同”即契约属性。即使认其为行政合同，也只是强调行政机关在签订土地出让合同过程中，应坚持公共利益、保障公平，例如要通过“招、拍、挂”等公开竞价方式确定被赋权人以及出让金数额，即行政机关负有更多的公共义务。另外，行政机关为了公共利益享有行政优益权，在公共利益需要时，即使并不存在民事合同上的解除或终止事由，仍然可以单方解除或终止合同，收回土地使用权。对此，民法典第358条有明确规定。可以说，土地出让合同的契约性质，已经成为中国立法和学理的共识，所争不过是民事契约还是行政契约而已。
（二）划拨土地属于“前赋权”状态，赋权需要经过“契约出让之门”
有论者可能以国有划拨土地使用权或者宅基地使用权等其他权利类型来质疑甚至否定契约化赋权这一路径。如果划拨也可以赋予土地财产权，那么，契约化赋权最多就只是赋权的形式之一，而无法上升为赋权的制度逻辑。民法典第347条规定，设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。这就将划拨仅仅作为一种和出让不同的取得方式。实际上，划拨土地的建设用地使用权和出让方式取得的建设用地使用权，根本上是性质截然不同的两种权利。划拨土地是计划经济时期以来根据国家的行政决定无偿用地，而出让方式取得的建设用地使用权，才是改革开放后以契约化方式赋予的土地使用权。划拨土地不应该被理解为土地财产权，而应该被理解为未出让赋权前的无偿用地状态。因此，划拨土地本身也并非使用人的责任财产。对此，最高人民法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》规定，破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置。而债务人全部财产是其债务履行的最后保障，属于债务人的责任财产。划拨土地既不能被视为使用人的责任财产，又焉能被视为债务人的自有财产？其只不过是使用人取得产权之前的占有状态而已。正因如此，实践中的不动产权证书，也把划拨土地和出让土地的使用权视为在权利性质上存在根本区别，单设了权利性质一栏分别填入“出让”和“划拨”，而非简单取得方式的差异。划拨土地产权化和市场化的路径就是以契约方式为使用人赋权即出让土地使用权。对此，城市房地产管理法第40条明确规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。可见，所谓划拨土地使用权的“转让”，并非真正意义上的转让，而只是划拨地的收回和国家对土地使用权的出让。因此，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》对于所谓划拨土地的转让纠纷，并不认为存在转让法律关系，而认为只是一种补偿关系，即对于划拨土地使用人退出划拨土地及其地上物价值的补偿。
划拨土地目前在立法中只适用于国有土地，但实际上，集体建设用地的宅基地以及其他公益建设用地，本质上都是村镇集体的无偿划拨用地。因此，公益建设用地不得转让，宅基地使用权也和国有划拨土地使用权一样，只能按照一户一宅的规定用于本集体成员自建住宅使用，且面积不得超过规定的标准。宅基地使用权也不得转让。一旦房屋坍塌，或者合村并镇，异地建房时，使用人必须按照新的宅基地面积标准重新申请宅基地，即使还存在着原来的宅基地使用证，其使用证记载的面积和四至，也不再具有法律效力。所谓的宅基地使用权，只是因为批准建房，而允许建房人在房屋存续期间占有使用宅基地的权利。
除宅基地外，土地管理法第60条还规定了乡镇企业的建设用地使用权，即集体经济组织以入股等方式，为所投资的乡镇企业设立的建设用地使用权。这一入股方式设立的乡镇企业建设用地使用权，虽然也采取了合同形式，但这一合同主要是乡镇企业联营合同，而非土地使用权出让合同，因此，其乡镇企业建设用地使用权的内涵，如权利期限、处分权等，取决于集体经济组织联营协议的具体规定，并非像出让土地使用权那样，基于物权法定原则而有统一、确定的权利期限和处分自由，本质上是一种基于债权的土地占有使用，并不能取得物权的对世效力。
对于上述国有划拨土地、集体宅基地和乡镇企业建设用地来说，要想获得独立、稳定的物权地位，依赖于经过集体的“契约出让之门”。这种“契约出让之门”在2018年土地管理法修订之前，需土地先经征收为国有，再由国家出让。2018年修订之后，则以集体经营性建设用地为限，允许集体建设用地使用权的出让。
（三）集体土地契约化赋权的渐进路径
2018年修订前的土地管理法第43条、第63条，将集体土地的使用局限于承包经营权以及集体成员内部的宅基地使用权，排除了村镇集体以合同方式对外赋权即出让土地使用权的能力。城市房地产管理法第9条规定，除法律另有规定外，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。未经国家征收，集体擅自出让土地使用权，合同一般被视为无效。之所以如此规定，除了国家对土地出让金的统一安排以及国家用公权力保障土地使用权的确定外，还有一个原因是为了保障失地农民能获得相应的社会保障。
土地的权利化和市场化，意味着土地不再作为土地占有人的社会保障，而是转向货币化的保障。这就涉及资金从何而来的问题。对土地的赋权不能操之过急，而应该根据社会保障体系的逐步建立，不断扩大赋权的范围。国家在土地征收时必须从土地出让金中拨付一定的资金为村民缴纳社保。根据土地管理法第48条规定，征收土地除依法及时足额支付土地补偿费等费用外，还要安排被征地农民的社会保障费用。国家征收后再出让使国家掌握了从出让金中划出部分金额缴纳社保费用的主动权。这种社保缴纳义务，在某种程度上是对国家土地征收的有效制约。现在，有学者批评国家对土地的征收导致了大量失地农民，并且形成了国家对土地财政的依赖。但必须承认，这种国家控制的征收程序，至少确保了失地农民能够被纳入社会保障体系。如果没有这种国家控制的征收和出让，作为土地所有权人的村镇集体，在利益的诱惑下，尤其是由于其治理结构的不完善，有时只是少数村镇干部就可以决定土地使用权的出让，很难保障村镇集体在出让土地使用权时能够为被征地村民缴纳社会保障费用。少了这层制约，农民失地的情形会更加严重，并且农民的社会保障也几乎不可能，因为村镇集体会认为社会保障是国家的责任。但中国作为一个人口庞大的国家，国家为农民缴纳社保费用，把农民全部纳入社保体系，至少在现阶段还不具备现实性。当然，从应然角度来说，国家确实应该将农民纳入和城市居民一样的社保体系，从而使农民不再是基于户籍和地域的特定身份，而是一种职业的认定。但目前农民的身份，并非职业认定，而是特定地域内以从事农业为主的自治共同体即村镇集体成员身份的认定。此处涉及的核心问题是，该地域以从事农业为主的村镇农民自治共同体成员的社会保障，是由国家提供，还是由该村镇自治共同体提供？具体如何提供？这涉及村（镇）民自治的法律地位及其权限，涉及国家和村（镇）民集体的关系等复杂问题，很难一蹴而就，任何一种简单的结论可能都是不负责任的。中央采取了积极慎重、稳步推进的策略。村民纳入社保体系，以货币化保障代替土地的实物保障，成为土地契约化赋权和市场化流转的前提。因此，即使土地管理法修改后允许符合条件的经营性建设用地使用权出让，其也强调要通过国有土地出让平台，按照“招、拍、挂”的方式确定受让人和出让价格，以确保有资金能够及时地将村民纳入社保体系。相反，如果政府在未落实社会保障情况下操之过急，则会使农民的生活增加成本和风险。如有些地方政府为了取得建设用地指标，通过集中上楼的方式，收回农民的宅基地使用权，然后将多余的土地复垦形成建设用地指标出售牟利，由于农民短期内承受了生活方式改变带来的成本，并且要为购买新的用房支付部分对价，引发了强烈的反对。因此，在土地赋权过程中，无论是国有划拨地通过国家出让合同赋权，还是集体经营性建设用地或者宅基地通过集体出让合同赋权，均只能根据实际需要，逐步个别推进。
根据社保覆盖的情况，逐步推进契约化赋权，这种改良主义的路径，也许给人中国土地产权建设滞后的感觉，但却体现了党和国家对土地契约化赋权的慎重。只要方向是正确的，慢一点，不断地巩固成果，无疑是更稳妥更合理的一种选择。
三、土地契约化赋权的未来展望及潜在影响
中国的土地赋权，采取了以土地所有权为依据，通过契约出让土地使用权的方式。这明显不同于以主权为依据，赋予个人土地所有权的土地私有化模式，为社会主义公有制模式下重建个人土地财产权找到了一条符合中国国情的有效路径，也必将对未来的法治发展产生巨大的影响。
（一）为下一步的土地改革建构了路径
土地使用权的契约化出让，既已成为中国土地赋权的基本路径，这就为其他土地提供了赖以产权化和市场化的具体方式。
首先，对于划拨土地来说，无论是国有土地还是集体土地，划拨使用都只是基于行政决定的无偿使用，并不创设独立的财产权，划拨土地要想实现产权化和市场化，必须通过出让这一“契约赋权”机制。国有划拨土地的转让，受让人要和国家签订出让合同，缴纳出让金。而宅基地的流转，尽管目前有三权分置的种种争议，但实践中很大程度上还是依赖于集体在收回宅基地之后，和第三人签订出让合同，为第三人出让一定期限的集体建设用地使用权。
当然，契约出让并不等于竞价出让。实际上，使用人支付出让金，只是契约出让对价的一种主要形式，不排除特殊情况下，使用人以一定的投资或者纳税承诺、甚至公共设施的建设等义务的履行，作为出让金的替代形式。大量的工业用地使用权的出让，即使是零地价，也不能说是无偿的划拨，相反，其投资密度和纳税承诺，成为国家契约赋权所交换的利益形式。
其次，沿着契约化赋权的路径，未来的土地使用权权能会不断强化。目前出让土地使用权的期限还有限定，其用途也是单一的，但只要依据出让合同，通过期限的不断延长，以及在用途上的不断开放，使用权的稳定与自由的程度就会越来越大。实践中，这两个方向也已经在中国土地权利体系建设中不可逆转地展开。
就期限来说，由于土地使用权人一旦占有土地，就形成一种既有的利益状态和事实性力量，除非确有必要和付出较大的成本，所有权人很难改变。所有权人最理性的选择就是将土地使用权予以续期。农村土地承包法第21条规定，耕地的承包期为30年。草地的承包期为30年至50年。林地的承包期为30年至70年。前款规定的耕地承包期届满后再延长30年，草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长。民法典第359条规定，住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。党的二十届三中全会《决定》也明确规定，要制定工商业用地使用权延期和到期后续期政策。这意味着土地使用权的期限将越来越长，越来越趋于稳定。
就用途限定而言，由于出让合同规定了单一的出让条件，并且出让金是根据不同用途确定的，因此土地使用权的用途确定后，即使规划改变，土地使用权人也不享有新规划的土地使用权利，而必须按照新的用途，重新签订出让合同，补缴出让金。对此，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条有明确规定。但很多情况下，使用权人一次性补缴全部金额是非常困难的，从而陷入了现土地占有人无钱补缴难以按照新用途开发，国家又因为缺乏公共利益的理由而难以强制收回，形成土地更新利用的僵局。为此，很多地方政府开始了土地使用权用途非限定的探索，只要规划改变，就允许土地使用权人按照新的规划用途进行建设。例如，2016年上海《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》第12条规定，对未划入整体转型区域的零星工业用地，除依法应收回的外，同时满足以下条件的，根据年度计划，经区县政府常务会议集体决策同意后，可由原土地权利人采取存量补地价的方式，按照规划用途自行开发：规划用途为非住宅类的经营性用地；未纳入旧城改造范围内的；权利主体单一且周边无规划开发建设用地，具备独立开发条件的……仅仅强调补地价，而不再要求重新签订出让合同、补缴出让金。这一点，和民法典第359条规定自动续期的同时又规定续期费用的道理是一样的。当然，这种费用如果一次性缴纳，将面临较大困难，最大的可能是变成地价税而按年缴纳。而一旦实施地价税制度，允许使用权人到期后自动延期并允许使用权人在规划改变时自动取得规划用途的土地使用权，同时，国家通过地价税按比例享有土地增值的收益，国家就没有必要在到期后或者用途改变时，收回土地再重新出让以便继续以出让金方式分享土地增值，使用权就从目前的有期限和单一用途变为无期限和非限定用途，中国就从土地财政走向了税收财政。
（二）通过契约严守原则维护产权稳定
由于政府本身承担着具体的契约义务，这种义务的履行就构成对政府权力行使的有力制约，尤其对于克服部门利益下的立法具有很好的制约作用。“部门立法的利益倾向是我国立法实践中一个较为突出的问题。……政府部门作为法律草案的实际起草者，在实际中享有法律草案的‘最终解释权’，可能出现‘行政化立法’和维护部门利益的‘倾向性立法’。”政府契约责任的强化，则可以有效地约束行政部门的立法任意性。行政机关和立法机关，不得凭借自己的立法权，单方面违反或者改变自己承担的契约义务。这种契约观念，改变了传统上所强调的国家与个人的命令与服从关系。在命令和服从的关系中，主体之间是不需要附加什么条件的，自然而然没有诚信存在的空间。而契约关系则使得诚信成为必要。这种在国家和个人平等基础上对彼此诚信的要求，可以更好地制约国家权力的行使，从而保障既有产权的稳定。“社会主义产权改革的根本问题，不是由国家确认某种所有权形式哪怕是最纯粹的私有制，而是首先界定国家在产权变革中的权力限度。在一个国家可以任意指定所有权和改变所有权合约而无须经由与社会协商的环境里，即使全盘照搬一个最有效的产权制度也无助于长期经济增长。”而确定国家权力限度的最好机制，在现有制度框架下就是土地使用权的赋权契约。
（三）塑造契约税理观提升政府服务水平
使用权出让的契约性，强调了国家和土地使用权人相互负有义务以及地位的平等，从根本上改变了传统土地产权中国家居高临下的立场，这不能不说是一种伟大的超越。这种契约化赋权，也必将促进出让金向地价税的转变。首先，土地使用权到期后以及土地的用途改变和二次开发情形下，现土地使用权人难以一次性拿出巨额的出让金，国家不得不将其改为按年征缴，同时征缴的数额依照土地价格的比例确定，从而形成地价税。这是制度转型的必要。其次，相对于出让金的一次性无差异缴纳，地价税不仅税收法定、按年缴纳，而且还可以有税收的减免，义务人的负担大为减轻，这一转型因此具有可行性。再次，在出让金模式下，招拍挂的竞价方式会导致出让金的不断升高，而购房人为了从银行获得更多抵押贷款，也有动力将住房价格炒高，从而导致住宅价格不断攀升，带来严重的社会问题。而地价税模式下，为了少交税，房屋所有权人会努力抑制价格，从而控制房价的增长，这是制度转型的民意基础。最后，这种契约化的赋权直接导致了税收缴纳的契约观，强调了纳税人的权利和政府的义务，会更好地促进政府提高服务能力，也会因此提升纳税人的纳税自觉，从而实现纳税的良性循环。李炜光教授对此深刻地指出，在税收观念上，我们历来把国家视为税收法律关系中单一的权力主体，而将纳税人视为税收法律关系中单一的义务主体，政府征税的目的主要是取得财政收入和调节经济运行，至于如何规范政府的税收行为、保障纳税人的权利的作用则完全不能与前者相提并论。而土地赋权的契约化，出让金以及未来转化的地价税，作为当事人取得国家对土地权利赋权并予保障的对价，双方互负义务也互享权利，出让金和地价税将被视为对国家的一种债务关系。“将税收看作是一种债权债务关系，有助于改变我们的传统税收观念，有助于切实保障纳税人的合法权益。它的出现，将引起我们在税收立法、政策判定、税收实践以及税收理论研究和教学等几乎所有方面的根本性改变，甚至可以说是税收领域的一场思想革命。”
（四）强化民法对国家治理的基础作用
契约化赋权有利于强化国家的责任。土地赋权，明明是国家对土地财产权的设立，却采取了契约的形式，这就模糊了公法和私法的区分。我国土地法律制度设计并不严格区分公法和私法，对于契约也是如此，其并不区分行政契约和民事契约。国家对社会成员某一种财产权的授予或者特许，无论是否采取了明确的契约形式，都被认为是一种契约。
即使将出让合同理解为行政契约，也并不影响上述情形对民法规则的适用。对于出让合同纠纷，实践中一般的审理思路是：如将协议认定为民事合同，则适用合同法规范依据；如将协议认定为行政协议，则主要适用行政法律规范体系，对行政法有例外之明确或行政法未尽事宜，参照适用民事规范。可见，在法律适用上，如果行政法律法规没有特殊规定，就应该参照适用民法有关规定。由此可见，民法与行政法，民事契约和行政契约，并非非此即彼的并列关系，而是一般与特殊的关系。民法构成法律体系的一般法。虽然相对于民事契约强调契约严守，行政契约不能阻碍行政机关的自由裁量，其理论基础在于，国家的征收权是主权的根本属性，契约神圣必须服从公共政策的需要，但是，承认这种行政契约的特殊性，并不能排除契约义务的承担，在基于公共政策而解除合同的情况下，必须给予充分的补偿。这种理解，无疑有利于限制国家的立法任意性，更好地保护产权人的合法权益。
更加强调民法对于宪法乃至整个法治实现的基础作用。在大陆法系公私法区分背景下，宪法被认为是根本大法，民法被视为居于宪法之下的部门法。因此，法治实现更多地强调宪法的作用。但土地赋权的契约化，尤其是出让合同被视为民事合同的话，公权力的行使依据的是私法契约，民法的作用体现得更为重要，民法就成为宪法的基础。这一点和英美法有相似之处。戴雪曾这样评价宪法和普通法即民法的关系：“宪法，即在外国必然组成宪法典的那些规则，非但不是个人权利的来源，而是由法院所界定和实施的个人权利的结果；简言之，通过法院和议会的行动，私法的各个原则得以扩展，以便确定君主及其雇员的法律地位。宪法是英格兰普通法律运行的结果。”土地赋权的契约化，也可以发挥这一功能，即通过契约的签订和履行，不断地归纳和强化约束政府权力的制度和措施，同时也借助具体的契约条款，强化民众的守约和守法意识，形成全社会对法治的信仰。出让合同中规定当事人必须实现单位面积的投资量，要有一定的配套设施等，这些义务被具体化和特定化，并且获得了当事人的确认和履行承诺，避免了当事人借口法不责众而拒不履行法律义务。因此，其有利于培养民众的守法意识。同时，民法的适用不断捍卫人的权利和财产自由，培养人的理性和自我负责的精神，并训练全社会成员包括政府工作人员通过契约协商从事公共生活的能力，这些都构成宪法落实的基础。正是在这一点上，习近平总书记强调，“民法典在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位，是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律”，“民法典实施水平和效果，是衡量各级党和国家机关履行为人民服务宗旨的重要尺度”。
结语
党的二十届三中全会《决定》强调要完善产权制度，要赋予农民更加充分的财产权益，要健全自然资源资产产权制度。为实现这一目标，必须深刻理解土地契约化赋权这一中国土地产权制度改革的核心逻辑，深刻认识到以出让方式不断地将国有划拨土地和集体土地等纳入赋权体系，这构成了改革开放后土地财产权建设的历史脉络。产权建设的步伐也许时快时慢，但只要不断强化和重申土地赋权的契约本质，并将这种契约精神逐步夯实为国家治理和社会治理的底层逻辑，一种守信自律的产权法治文化将最终深入人心，而土地产权制度的全面现代化也将前景可期。
(本文来源于《东方法学》2024年第6期)
专题统筹：秦前松
