中国基层执法实效不足现象常见，因为执法受到各种因素的影响，很难简单遵循法律规范。为了提高执法实效，执法者就要进行各种“创新”。提升执法实效的努力，在理论上指向了国家能力。执法领域的国家能力，可以从国家及其机构的结构、国家与社会的关系两个方面去理解。反观第三世界国家，大量移植西方法律，希望通过法律推动经济社会发展;然而，由于国家能力不足，生存政治、社会势力、执法裁量权、意识形态、多元规范等都在阻碍法律意图的实现，执法过程成为政客、社会势力、执法者追逐和交换利益的场域。相比而言，中国的基层执法十分成功，堪称执法的中国经验和中国模式。执法领域国家能力的诸多基础，在中国革命和社会主义建设时期就被奠定。执法经验研究的探索，坚持中国社会科学自主性，实现历史与现实的交汇、理论与实践的融合、中国与第三世界的比照，走向了中国执法模式的制度自信和道路自信。
一、导论
执法，又称法律执行，是指国家行政机关和法律授权、委托的组织及其公职人员，依法行使行政管理权、履行法定职责、执行法律的活动。按照中国权威教材的说法，执法活动具有单方意志性。因为行政主体代表国家行使行政权，其意思表示和处分行为对于该法律关系具有决定意义。执法主体实施执法行为，可以在法律范围内依照法定程序自行决定、直接实施，不必与执法对象协商并征得其同意。然而，现实与权威教材的表述常常差距甚远。深入了解执法实践就会发现，有法不依、执法不严的现象普遍存在，尤其在基层社会，执法活动缺乏权威性，其单方意志性受到现实的冲击，很多领域的执法行为几乎都是与执法对象协商达成一致后，才正式做出的。法律权威教材描述的那种有令必行、令行禁止的法律秩序并不存在，现实呈现出一副十分不同的图景。
这种表达与实践的背离，是开展执法经验研究的问题意识起点。经验研究方法强调从田野经验现象出发做出质性判断，分析现象或要素之间的关联和作用机制。法律文本、法治理论上的表述，与实践中的执法表现出不同的样态。这背后有着非常丰富的经验研究空间。真实的执法样态是怎样的，以及为何如此?执法者面临怎样的情景和局面，以怎样的体制机制加以应对，如何突破其中困境?这些问题都需要在从中国经验出发进行理论化回答。
回答上述问题，需要突破法学理论话语的制约。法学理论话语来自西方，主要源自西方的法治实践。西方法治是从西方社会中“自然生长”起来的，法律与社会的契合程度较高，执法的阻力和困境相对较少，法律文本与社会现实的一致性程度相对较高。而中国的情形有所不同，法律或者学自西方，或者来自个别性实践，负有改造社会的使命，与自身的社会有着较大的“隔膜”,甚至在理念、生活样式上背道而驰。这样，法律文本及其背后的理论基础，与社会现实就有一定的距离。如果对来自于西方的法学理论话语不加反思，不结合中国实践加以修正，法律文本、法学理论的表达与法治实践就可能出现背离。
回答上述问题，还要突破某些政治和政策话语的制约。此种话语常常将现实对法律文本的背离理解为“不好”的事情，因为它可能被理解为地方政府和官员执行不力、弄虚作假甚至政治不忠诚，于是只承认现实与法律文本的背离是“个别现象”,具有特殊性而非普遍性。这容易遮蔽问题的本质。从法治实践出发的理论研究，显然需要在这两种话语的夹缝中提出真问题，在解释复杂实践的基础上，形成有效的建设性对话，从而最终在官方话语和法学话语两个层面上有所创新。
如果放宽视野，中国执法的经验研究将有更广泛的理论意义。在全球化的今天，全球各地越来越相互关联，此地的问题在彼地可能同样有所呈现，如果不以相同的现象呈现，也可能以相反或相关联的方式呈现。因此，中国法治现象的挖掘和解释，其意义并不局限于中国。在西方法治国家，法治现实与法律文本、法学理论的差距虽然也存在，甚至因此有所谓的“差距研究”,但是，总体而言，这种差距难以与法治后发的第三世界国家相提并论。在第三世界国家，现实与法律文本之间存在巨大的鸿沟，甚至在很多时候，现实与法律的差距表现为“法律失败”,法律在现实中几乎没有实现，执法者往往对此表现出无能为力。与此不同，中国的社会现实与法律文本虽然存在差距，但执法者却处于高度努力状态，通过各种“创新”来弥合这种差距。他们的努力往往是有效的，实践中的创新导致大量未在法律文本中明言的非正式制度、体制创新、机制强化、组织扩展、方法借用等。
对执法实践及其中各种创新的研究和解释，可能导向真正的理论创新。研究的旨趣在于，从法治实践中生发问题意识、提炼学术问题、进行理论解释，真正做到有效面对法治实践。这种研究进路无疑会强调中国特色，但目的不在于强调中国特色，更不是以中国特色来指出西方理论的不足，而是以中国特色为问题意识的起点，对中国特色进行理论解释。解释过程中当然会牵涉西方理论的不足，但更重要的是运用理论(主要是西方理论)来创新理论解释。整个研究过程，从问题意识的产生，到研究设计和研究过程，再到理论解释，都立足于中国实践本身，在社会科学态度、方法上都有着高度自主性。它某种程度上摆脱了西方专业化导向，也不受目前尚不成熟的中国专业化导向，这两种导向都可能遮蔽研究视野，限制对实践的认知及对经验材料的选取，从而将研究变成“纯粹的学术”。这类研究的问题意识似乎是独有的，是与西方不同的;但在第三世界国家，这些问题相当程度上广泛存在，尽管具体表现形态可能有所不同。
在第三世界的广阔视野中，这类研究的意义更加凸显。执法实践中的具体问题不是中国独有的，其研究就有更广泛的价值，中国的问题与第三世界国家的问题可能有共同或不同的现象和态势，却有着相同或相似的内在逻辑和规律。大多数第三世界国家，国家政权成长于军事政变和残酷的政治斗争之中，它们看起来很强大，但基础性的国家能力实际上羸弱不堪，无法将改革的蓝图付诸实践，国家政权常常被社会势力俘获，陷入各种腐败和丑闻，这些国家的执法鲜能实现法律意图。以第三世界国家作为参照系，可以看到中国基层执法的重要意义，其中既有国家改造社会的大胆设想和伟大蓝图，也有国家机构在执法情境中的具体努力，它们聚合资源、创新体制机制、强化执法权、提升执法效度。中国的国家机构为何在执法中有如此强大的动力，又为何可以凭此实现伟大蓝图?在与第三世界的对比中思考这些问题，可能会更加客观、深刻。
二、执法实效及其提升的努力
在现实中，执法不是对法律规范的直接、完全的落实，而是在具体场景中受各种宏观、中观和微观因素的影响，执法者需要对这些因素做出综合反应和权衡，因此法律在实践效果上一定与法律文本和立法意图相比有所偏离。在不同的执法现象背后，具体因素起作用的机制有所不同，从而表现出不同的执法实效。执法实效受到具体因素的影响，在不同类型的执法、不同场景的执法中，这些具体因素都可能有所不同。众多经验研究对此予以证实：
第一，土地执法。土地执法实践呈现“摇摆现象”,即有时执法有效，有时执法失灵，这主要缘于集中体制下的“嵌入式执法”。土地执法部门被嵌入在集中体制及其建构的中心工作中，它真正完成的并非其职能目标，而是体制的中心工作目标。不同时期的中心工作有所不同，因此土地执法有时有效、有时失灵，从而呈现出摇摆不定。土地执法需要直面普通民众、地方政府、高层国土部门、社会舆论等不同主体的诉求和目标，执法目标在这四者形成的压力型结构下受到挤压而发生偏离，产生对制度性规则的制度化拒斥现象。基层执法机构与地方政府走向共谋，一方面将土地违法面积控制在不被问责的范围内，采取各种手段尽量将违法行为合法化，另一方面以运动式治理的方式纠正一些土地违法现象。在常规土地执法中，地方政府与地方社会形成共谋关系，执法不严遂成常态。在运动式治理中，执法者与执法对象之间一贯的“互惠”关系减少了执法冲突。社会关系对土地执法产生了形塑力。因土地管理体制结构及基层社会复杂环境制约，土地执法效果呈现出难有稳定预期的特征;同时，在执法的功能需求与资源供给脱节的前提下，基层土地执法对于属地政府等组织的资源依赖被激活，从而陷入着眼稳定获取资源、降低生存风险的自我保护逻辑。
第二，违建执法。中国的城镇化发展势头迅猛，违法建设现象普遍，违法建设可以分享土地用途改变或建设密度增加而带来的巨大利益。许多城市多次“重拳打击违法建设”,但执法成效总体上有限。违建执法表现出“日常惰性—专项治理”的循环结构，强力执法与违法不究处于共生状态。违建执法存在多重形态，包括“超常规”的源头执法、“高压”的常规执法、“抓典型”的选择性执法等。这些形态在“社会-政制-法制”的系统互动中被塑造，在收获效果的同时，也暴露了执法的某些“灰色地带”,彰显执法难度。在不同类型的村庄或社区，执法资源配置不均及违建情境差异，共同塑造了不同类型的执法组织，导致法律在城乡社会落地的非均质性，从而产生不同的执法实效。
第三，街头执法。警察、城管的执法常常发生在街头空间，需要面对的因素很多，权衡就不可避免。相对于法律规范的要求而言，权衡就是一种偏离，进入一种“政治”过程。为避免激烈冲突及其带来的社会压力和行政压力，交警往往进行弹性执法：根据情势选择严格执法、折扣执法或一线弃权。执法弹性格局的塑造，缘于执法权在时空上的非均质分布、民众偏好差异因素的介入，以及执法者与执法对象之间的协商。街头空间是街头执法的基本场景，多元社会利益结构及社会矛盾是执法冲突的根源。城管执法活动嵌入在街头执法空间、社会形势和体制环境中，是一种重新界定规则、确定利益格局的政治过程。城管执法必须兼顾各社会群体的利益均衡，兼顾城市不同社会群体利益的状态，力图减缓社会矛盾、多元利益产生的紧张关系，“执法吸纳政治”是对城管执法性质的概括。
第五，市场监管执法。工商执法过程中，执法者需要考虑到人情关系、执法指标、执法手段等各方面因素，借力打力，运用各种正式与非正式规则并在其间进行切换。执法过程是一个“谈判”的现实过程，国家法律的原初目标在基层社会中被演绎得五花八门。食品药品监管执法具有专业性、治理性和群众性等多元属性。为了应对执法专业化带来的问题，执法者常采取新设执法目标、变通执法手段、折扣执法标准等策略。这背后有立法环节公众参与缺失的原因，而基层执法的治理性和群众性，有着弥补法律缺陷的意义。乡村食品安全监管困境体现在日常监管与专项治理两个层面，前者表现为监管规模过大、监管组织体系断裂、法律法规与乡村脱节、外部性因素介入，后者表现为片面的集中整治、松散的联合整治。由于日常监管效果不佳，因此需要专项治理加以应对，从而形成对专项治理形成路径依赖，日常监管进一步缺位。基层食品安全的执法行为遵循着政治联合体、回应压力、属地责任的多重逻辑，因此一方面以属地为基础划定公共利益的范围，以上级政府的政策意图、本级政府的底线目标来确定公共利益的内容;另一方面通过议事协调机制来平衡部门利益，通过控制权来主导执法部门行动，采取“策略主义”行为趋利避险。这种模式带来执法地方化、回应性不足、利益运作等后果，导致公共利益实现的偏离。
总结而言，执法实效不足现象常见。在应然层面，执法就是对法律规范的贯彻落实，但在具体的社会场景中，执法会受到各种具体因素的影响，既包括执法场景的空间格局、社会关系、力量对比、执法难度等微观因素，也包括体制约束、民生考量、民众偏好、多元利益等中观因素，还包括政治压力、经济条件、社会背景、法律文化等宏观因素。各种因素共同对执法产生复杂的影响，从而使得执法很难简单遵循法律规范。在基层执法过程中，执法者通过各种方式努力提高执法实效。
一是能动的执法模式。基层执法中存在“双轨制”模式，强调依法行政的法治轨道与强调执行实效的治理轨道并行。在法治轨道上，执法队伍建设正规化，执法权行使规范化，执法过程程序化，但执法任务难以有效完成。治理轨道成为应对困境的重要补充，它通过压力型体制和半正式行政实现权力的末梢延伸。执法“双轨制”模式是治理转型的产物，既顺应了依法行政的现代法治潮流，也回应基层法治的非规范性、综合性和延伸性。常规状态下，警察呈现出消极的执法姿态，将执法权转变为压服策略，以摆平理顺、化解矛盾。发生执法冲突后，警察转而积极执法，以重建秩序、重塑权威;专项行动、联合执法时，警察则主动出击，执法权的决断性得以凸显。乡村社会转型下村庄内生秩序机制瓦解，执法需求强劲;而由于信息不对称，一线执法难以监管，只能依赖目标管理责任制来管理。嵌入乡村社会与科层体制结构内，警察执法最终形成合作与冲突相循环的二元格局。
专项治理是基层执法的典型模式。专项治理与常规执法机制互为补充关系。在基层社会，一线执法的低可见性、执法事务的复杂性、执法行为的伸缩性凸显了常规性机制的困境。专项行动通过建构目标管理责任制、执法锦标赛机制，来激励一线执法、整合执法资源，弥补常规性机制的不足。专项行动例行化，拓展了执法职能，重构条块关系，实现科层体制的制度发展与创新。专项治理越来越呈现出科层化倾向。执法部门从属于专职的执法系统，从事着专业的执法工作，以规范的执法程序开展日常执法工作，并拥有稳定的考核制度体系。“专项治理”科层化，实现了“运动式执法”的法治化转型，也成为孕育执法领域新制度、新技术的“土壤”,为执法体制改革提供组织执行的保障和制度实验的空间。
二是执法的部门合作与衔接。体制中的跨部门合作是执法的重要保障。电信诈骗治理中的执法合作尤其重要，在应对电信诈骗和网络犯罪上，公安、银行、通讯等不同系统出现了过度分权以至于资源支离破碎的状况。电信诈骗犯在网络空间协作作案，而各地公安却受制于体制只能立足于属地独自为战，难以形成合力。中央布局、系统联动、社会参与的多层次、多主体的协同治理模式应运而生，它适应网络社会治理的内在要求，是治理网络犯罪的有效经验。执法合作困境源于“条块”分割的执法管理体制和一线执法主体组织位置的特定性。执法协同模式在党政体制内统筹执法资源、促进执法合作，但具有明显的法治缺陷。从制度层面提升执法合作能力，应当以相对集中的行政处罚权支撑综合执法，整合次级执法单元，推动地方党委领导综合执法的法治化。
执法的部门合作存在不同的互动关系。以食品药品监管执法为例，部门间的组织合作体现为执法部门和公安机关的“案前”联合，而部门间的组织对立则表现为人民检察院与执法部门的结构性冲突。这促成了合作-对立的二元格局，背后有深刻的组织原因。食品药品监管部门和公安机关因有相近的目标任务，在目标责任制下容易达成共识;人民检察院因缺乏监督手段，在监督行政执法与刑事司法衔接的过程中容易与监督对象形成紧张关系。综合治理机制也存在类似问题。例如，治超执法生态中存在广泛的违法空间，常规治理无法有效应对，需要启动综合治理机制，对执法生态进行整体性治理，其中包括源头治理、中端车辆运输治理和下游利益产业治理。通过“小组机制”的高位推动和工作专班的部门联动，配合目标责任制和监控机制，可以实现有效治理。
三是基层组织的执法协助。基层执法离不开村级组织和社会力量的合作和协助。例如，林业管理工作中合作治理必不可少。规范化的乡镇林业管理体制不能有效地回应集体经济弱化的影响，而林业管理工作环境具有复杂性，半专业化群众组织参与合作治理，可以弥补乡镇林业管理体制的不足。村级组织和村干部对基层执法的协助是普遍现象，乡镇政府主导了行政协助。在压力型体制的作用下，行政协助的运作机制由中心工作政治化、目标责任制、多部门协同机制和结果导向型的激励机制四个部分组成，它可以提高乡镇政府治理能力。协警、辅警也发挥了执法协助作用。协警在组织层面具有非正式性，但在运作层面已经演变为专业化、职业化的执法力量。半专业协警体制有效压缩了正式执法组织的规模，降低执法开支，提高执法的治理功效，但同时产生协警动力不足、队伍流动性高、执法趋利性强、执法冲突多发等问题。基层派出所担负沉重的治理任务，警力资源严重紧缺，辅警成为重要的警力补充。辅警镶嵌在基层社会治理的组织体系之中，成为正式民警的减压带，为基层派出所实现治理任务提供保障。
三、执法能力及其理论维度
执法实效及其提升的努力，呈现了与法律文本不同的现实形态，表明执法工作并非法律意图的不折不扣执行和单向度推进，解释执法在现实中为什么会发生种种偏离，说明法律与社会之间的差距是怎样发生的，探讨如何通过非正式制度、体制创新、机制强化、组织扩展、方法借用等尽力提高执法实效。提升执法实效的努力，在理论上指向了国家能力。福山指出，国家能力就是指国家“制定并实施政策和执法的能力，特别是干净透明的执法能力”。法律与社会之间的差距，可以从执法方面的国家能力去理解;各种执法的困境，可以理解为国家能力的不足;实践中的各种创新，可以理解为执法机构面对具体困境时提高国家能力的努力。
国家能力是突破既有法学理论框架，解释基层执法困境的有效视角。执法困境是国家能力不足的结果，也表明了国家能力不足的现状。执法领域国家能力的不足，表现在多个层面：执法机构的“孤岛现象”普遍，不同机构之间难以有效合作;一线执法人员的素养欠缺，且其工作难以被执法机构有效考核;执法人员在进入社区空间、处理执法事务时受阻严重。由于国家能力的不足，执法人员常常接受执法对象的讨价还价，基层执法表现出“日常惰性—专项治理”的循环结构，强力执法与违法不究处于共生状态。执法能力会因行政体制内部张力而有所损耗，产生内部控制失灵、执法地方化、部门“孤岛化”等问题;执法能力也会在社会中发生损耗，造成执法资源稀释、执法过程异化等现象。面对执法能力的损耗，执法者通过灵活执法、解释和创造规则、集中执法资源、建构执法空间等策略，在一线执法场景中再造执法能力。立法者和决策者则不断改革和优化执法体制，通过强化执法控制、重构执法责任、延伸执法组织、动员社会力量来推动执法能力的重建。全面理解基层执法能力，需要从执法权运行、人员组织、财政保障、执法动机、执法互动等更多维度展开，理解执法权调控能力、人员组织能力、财政保障能力、依法行政能力和执法互动能力等复杂构成。
国家能力有其深厚的理论基础。其中，米格代尔的相关论述，较为契合执法领域。国家能力是国家通过计划、政策和行动来实现其改造社会的目标的能力，它体现在四个方面：第一，领导者通过掌握正规军和警察部队而垄断主要社会暴力;第二，国家官员有相对于国内和外部势力的自主性，能制定重塑、忽略或绕开强大社会势力偏好的政策;第三，国家机构高度分化，且都专注于治理民众生活细节的各种专门化任务;第四，国家机构之间能很好的协调，从而保持凝聚力，使不同机构的人员有共同的目标。相应的，在执法领域，国家能力至少体现在四个方面：第一，国家政权有确保法律得以遵守的合法暴力作为基础;第二，有合法合理设置的专门机构，可以依法承担相应的执法事务;第三，不同的专门机构之间有合理的分工与合作，能够在必要时进行有效协作;第四，执法者有相对于社会势力的自主性，能够不受干扰的完成执法任务。
国家能力就是国家将自身意志转化为现实的能力，相应的，执法能力或执法领域的国家能力，就是执法机构通过执法行为，将作为国家意图的法律文本贯彻落实为社会现实的能力。它某种程度上决定了法律与社会的差距，同时也决定了这种差距的可能被弥合的程度，从而成为决定法律实效的最核心要素。因此，执法领域的国家能力，可以从两个方面去理解。
第一，国家及其机构的结构。国家不是某个单一的机构，是一个庞大的科层体系，它由众多层级组成，每个层级又有不同的机构和部门。不同的机构、不同的人群有着不同的利益和偏好，因此，如何让不同的机构保持有效协作，共同服务于有效执法，对国家能力有所挑战;同样，如何保证一线执法人员有效接收、贯彻法律意图，也对国家能力有所挑战。因此，法律在科层体系中的传递效度，科层体系中不同机构的有效合作，都构成国家能力的组成部分。只有国家能力足够强大，才能保证政令畅通、执行有效;国家能力弱小的国家，政令在科层体系内部传递就可能被歪曲，在执行时因无法进行有效的机构合作而导致执行乏力。中国的国家机构的结构模型是党政体制，党政体制的轴心是党的领导，党的领导主要是政治、思想和组织的领导，“可以把党的组织、制度和价值输入国家，从而决定国家的命脉、形构、方向、进程和特征”。执法机构嵌入在党政体制中，受到党政体制的制约;机构之间的权责关系除了依据法律，还有赖于党政体制;执法行为不仅是法治系统的事务，有时甚至属于党政事务。
第二，国家与社会的关系。法律有规范社会的意图，在执行过程中一定会与社会产生磨合，执法机构和执法人员直面社会，执法一线就是国家与社会的接触面。法律与社会规范、执法机构与社会力量都会互相作用、互相塑造。法律规范试图压制社会规范，社会规范又可能在局部占据竞胜地位;执法机构试图排斥社会力量的影响，社会势力也会试图改变执法机构。在此，国家能力表现在两方面，一是国家对社会需求的回应，二是国家对社会变革的推动。如果国家能力有限，就难以准确判断社会需求，难以有效回应社会需求，不能充分满足社会需求;在推动社会变革时乏力，被社会势力俘获，造成执法偏离。基层执法中，执法机构和人员会面临来自两个方面的压力，一是来自社会的各种压力，二是自上而下的体制压力，它们同时作用于治理空间。治理空间是基层执法发生的空间，它建立在物理基础上，既是基层社会生活和社会关系展开的空间，也是国家治理社会的空间，体制因素和社会因素同时在其中发挥作用。因此，对国家与社会关系的研究，就可以聚焦治理空间。
法律制定之后，通过行政执法系统贯彻实施。法律实施需要经由特定的执法机构，实施过程一般存在再规划和规范细化;基层执法机构与立法者存在一定的层级距离，法律目标在传递过程中难免出现信息偏差;执法机构与科层组织内部的其它机构存在各种复杂的关系，难免会受到各种“挤压”;执法者直接面对社会和公众，难免受社会性质、空间特性、公众需求、群众素养等因素制约。如何有效执行法律，提高法律实效，使法律规范背后的经济社会政治目标得以实现，是执法系统需要面对的问题，而推动行政执法的常常是党政体制。基层执法机构处于执法一线，既有一定的能动性和裁量权，也受到执法系统内外各种因素的制约，基层执法就是一线执法者的能动性和诸种制约的产物，是执法体制在基层社会运作的样式。因此，执法领域国家能力的制约和能动因素，可以分为两大领域：一是党政体制，二是基层治理空间。
第一，党政体制如何塑造基层执法。中国的基层执法受到了党政体制的深刻塑造。党政体制的轴心是党的领导，组织领导贯穿于条块结构，政治领导内含于其中，思想领导则落实为政治伦理。党政体制通过条条、块块、政治伦理三个维度塑造基层执法，呈现出条条推进执法、块块协同治理、政治伦理嵌入三种机制。“条条”以执法专项行动、执法规范化建设、执法工作考核为内容，通过指标化—竞争性的激励手段，形成了执法推进机制。“块块”以严重问题的专项整治为内容，通过建构“中心工作”的形式，凭借体制压力启动治理协同机制。“执法为民”话语强调执法的群众工作属性，构成了政治伦理的嵌入机制，它可以将条块结构中的权责不对等正当化，为基层执法提供政治合法性。基层执法受到群众话语的深刻塑造。执法人员是服务群众的“勤务员”,在处理与群众的关系时，要以说服教育为主、行政命令为辅，同时要需要依靠群众。群众话语可以增强执法合法性，降低执法人员对强制措施的内在偏好。总之，党政体制强力塑造了基层执法模式。
第二，治理空间如何塑造基层执法。中国基层执法深受政治体制和社会生态的影响和塑造，“治理空间”可以同时容纳这两种因素，是理解基层执法的新视角。空间建立在物理基础上，却是社会的，蕴含人的主体性和社会性，承载社会关系和社会制度，它兼有物理、社会关系、权力运行多重特性。乡村治理空间中，执法权的配置呈现出纵向“重心过高”,横向“分布过散”的特征，这导致乡镇执法权在运行中出现渗透力不强、综合性不足、乡镇政府“权小责大”等问题。乡村治理空间为基层执法提供具体场景，其社会关系密度高、资源匮乏的“拥挤社会”特性，权力密度低、强度弱的“权力分散”特性，都严重制约基层执法能力。在此背景下，空间区域化机制再造了基层执法。空间区域化机制通过建立综合治理(执法)体系，实现了执法机构的统合和区域化;通过将村级组织、村干部、网格员等纳入执法体系，实现了空间的分界和局部化;通过时间和资源的情境化配置，实现了时空分区。区域化机制重构着乡村治理空间及其中的权力密度，回应了基层执法权薄弱和执法能力不足的问题，通过再造基层执法，提高了基层执法实效。
四、反观第三世界国家的执法能力
从国家能力的理论维度，去反观第三世界国家的执法，有着特别的意义，既可以深刻认识第三世界国家，也可以在对比中凸显中国经验。广大的第三世界国家，大量移植、照搬西方法律制度，希望通过法律来推动社会变迁，促进经济社会发展。尤其是从20世纪60年代开始，出于巩固战后世界经济体系的需要，美国和欧洲在非洲和拉丁美洲推行发展援助，由此在第三世界国家形成了“法律与发展”运动的浪潮。但是，这场运动被证明是不成功的。无论第三世界国家出于主动还是被动，移植的法律都难以变成社会现实。这些法律无视第三世界国家的特殊国情与社情，且触动第三世界国家固有的利益结构，最终被束之高阁，甚至转变为专制工具。显然，简单的法律移植并不能产生良好的效果，其中重要的原因就是第三世界的国家能力较为薄弱，不能将移植的法律落实为社会现实。
虽然在法治意识形态中，法院处于法律实施的中心位置。但在第三世界国家的政治和社会环境下，法院很难承担起这种重任。普通法的发展，有着一种“进步”的趋势：从最初从普通法规则的实施直接表现为法律解决民间纠纷，到法院依旧通过解决私人纠纷来执行新的成文法，再到通过解决官方和私人之间诉讼来实施法律，最后演进为通过行政机关实施法律，而法院基金在行政机构卷入诉讼时才介入纠纷。在法律推进经济社会发展的意图强劲的国家，立法机关更是会向公共行政机构授权，而不是指望法院通过纠纷解决来执行新的法律。司法解决机制的被动性、迟缓复杂的诉讼程序，都不利于通过法院来贯彻实施法律，快速推动经济社会发展。法院以纠纷解决为中心，很难像行政机构那样用资金激励、政策干预等多元手段协助推动发展。而且，法官往往通晓多方面的知识，但并非某一方面的专家，与行政机构的专门化、专业化相比，他们在推动特定方面经济社会发展上并无优势。
通过执法机构来贯彻实施法律，进而推动经济社会发展，是第三世界国家的普遍选择。这对执法领域的国家能力提出了要求。按照科层制的原理，理想状态下，官僚体制应当是官员胜任、职权分明、依法办事。在第三世界国家，作为实施发展计划的主要组织，政府部门、执法机构以理想的官僚体制为蓝图来组建，但是，在政策实施和执法过程中，官员着力促进的往往不是公共福利，而多是政客和执法人员的财富和特权。自利常常使执法人员屈从于非政府的角色和非公共的目标，而第三世界国家的政治和社会结构有助于执法人员进行这种目标替代。社会势力有机会俘获执法者，垄断政策和法律的输入和反馈信息;政治结构和制度使得执政者无暇顾及长远目标，常常为了短期目标和个人利益而与社会势力结盟，不同人等有其支持的法律和社会规范;各类规则给与官僚广泛的自由裁量权，而它们常常被执法者滥用;意识形态往往反映的是精英的教育背景，很难真正促进人民利益的实现。
第一，生存政治的负效应。
在广大第三世界国家，由于社会控制高度碎片化，分布在广泛的各种社会组织中，社会动员取决于国家领导人与那些渗入社会的国家机构的关系，国家领导人因此陷入两难境地。一方面，国内外的威胁能通过建立国家机构、进行社会动员而被消除;另一方面，加强国家机构却可能同时成为对领导者自身的威胁。因此，领导人倾向于拒绝进行社会动员，采取“生存政治”的策略，削弱任何可能危及权力和任期的事物，为此不惜尝试各种手段：经常进行“大洗牌”,更换权力机构首脑，阻止权力中心的结盟;任人唯亲，通过个人忠诚来控制国家;非法或快速修改法律，非法拘禁、放逐、神秘失踪、严刑拷打、暗杀等卑鄙行径。生存政治可以保全领导人的政治生命，却让国家难以进入有效执行的理性行政模式，导致领导人与国家机构之间的病态关系。政治领导人不受约束导致国家机构全面弱化，官僚之间的业务联系、共同利益、一致行动难以达成。因此，进一步加剧社会控制的碎片化和社会动员的困难，领导人没有能力整合社会资源巩固官僚机构，这强化了生存政治的需要，最终更加削弱国家能力，反过来又为社会控制的碎片化提供了土壤。由此陷入恶性循环。
高层的生存政治对政策和法律执行者有着深远的影响，极大削弱了国家的内聚力、问责和控制。首先，执法机构领导的任命是基于对高层政客或种族联盟的忠诚，这侵害了官僚制度的有效运转和监督能力，削弱了机构人员在实现国家法律的目标和动机的一致性，打击了推动国家利益的人的积极性。其次，机构领导人的经常性调动对政策和法律执行造成毁灭性的影响。新的机构领导人所有贯彻的政策，本质上是对现有规则的攻击，威胁到现有的强人利益。执法者必须与这些强人争斗才能贯彻政策，还必须与同级官僚、政客合作才能推行政策。当大洗牌使得执行机构的领导人经常发生时，执法者便不愿意面对强人的强大压力，不愿意为此支付成本。再次，生存政治还会削弱来自监督者的制裁的支持和威胁力度，从而使执行者更关心来自强人和同级官僚的风险，这进一步削弱国家对执法行为的控制能力。位居顶层的政治领导人对生存政治的一贯关心，使它们对那些不能就地解决问题的政策执行者更没有耐心。如此，政策和法律执行者的很多精力被用于规避责任，并为此阻止相应信息往上传达。因此，第三世界国家的官僚普遍显得懒惰、缺乏意志、不愿意改革。
第二，社会势力的俘获。
国家法律是最高领导人追求的目标，也是立法过程的结果。社会势力对国家和法律目标进行抵制，以及各种群体对国家机构的渗透，都在改变国家的社会基础和思想基础。国家各种机构与社会势力发生交集时，可能会有斗争和妥协，社会势力虽然不可能建立全社会的统摄性霸权，却可能在一个或多个领域取得主导权。国家要求执法者贯彻法律，社会势力也会侵蚀执法者。执法者无力建立危及国家领导人的权力中心，却决定着谁的权威是真正起支配作用的，国家还是社会势力。执法就是将国家的目标和意图，通过遍布社会的执法机构而贯彻、渗透进入社会之中。执法人员不会仅仅因为接受了新的训练，拥有某些知识和理念，就会奋不顾身的服务于国家和法律的意图。在第三世界国家，执法人员经常被社会势力俘获。这反映了国家能力的不足，它与这些国家的社会结构以及社会控制密切相关，是文化和历史的复杂产物。第三世界国家在殖民地时期往往部落林立，缺乏统一的中央政府控制，殖民者通过碎片化的社会控制，依赖部落酋长或地方势力来达到治理目的。殖民地独立后，局面并没有改观，国家虽然掌握了军队，但行政权力难以渗透进入社会，各种社会势力在传统延续下保持权威，在碎片化的社会中建立社会控制。政治领导人对地方社会势力有所依赖，只能维持与他们妥协，允许他们建立自身的社会控制领地，并通过他们实现社会控制，换取整个国家的社会稳定局面。
在地方社会，政策和法律执行者、政府官员、社会势力，在一个政治、社会、经济网络中相互妥协。他们的交易决定了分到该地区的国家资源的最终分配，并型塑了国家机构深入乡镇却无法实现原定目的的讽刺性本质。国家通过政策和法律执行者而卷入和地方势力的交易关系中。高层领导人深陷生存政治而无力监督，底层大众缺乏权力进行制约，政策和法律执行者、政府官员和社会势力之间有很大的讨价还价的余地。这种相互妥协的三角会变成一套制度化的关系，偶尔才被其他势力所侵犯。社会势力会与国家争夺代理权，以取得特定领域的决策自主权，他们会争夺资源、职位、人事权，他们常常俘获了国家机构的一部分，成功的把自己或家人安置在重要的职位上，从而确保按照他们的标准而非国家法律来分配资源。社会势力还会对地方官员加以惩罚或给予奖励，通过合法(竞选资金支持)或非法(各种贿赂)的形式。地方官员与社会势力分享利益，前者为后者主动充当保护伞。在此过程中，社会势力不同程度地获得了对抗国家法律和规则的机会，汲取社会资源，俘获政府官员和执法人员。国家资源确实被分配到了基层，但地方势力按照他们的标准而非国家法律来分配，从而强化他们的社会控制。当然，地方社会势力也是受到限制的，并非随心所欲。政策与法律执行者、地方政客和社会势力，这相互妥协的三角，将所有派别的行为限制在一定范围之内，没有任何一方能够垄断权力。
第三，执法裁量权的滥用。
第三世界国家的官僚被授予非常广泛的实体与程序上的自由裁量权。这有其历史和现实原因。在殖民时期，由于从殖民宗主国到殖民地路途遥远，信息传播会出现漫长的迟滞，需要殖民地一线官员及时处置;后殖民时期，政府认为有效应对动荡多变的发展环境，自由裁量权不可或缺，因此继承了授予自由裁量权的法律。从理论上讲，自由裁量权应为公共利益而使用;但实践中，执法人员很容易跳出法律设定的目标，利用自由裁量权服务于私利。而限制自由裁量权似乎不符合潮流。在一个随时随地发生激烈变化的世界，执法者必须针对实践中不断出现的问题及时回应，给出方向正确的解决方案。在第一世界国家，随着政府权力的迅速扩展，法律日益授予基层执法人员更多的自由裁量权。第三世界国家的立法者跟随效仿，希望官员能够掌握裁量权来造福社会。第三世界国家，似乎因此陷入了某种尴尬的困境，国家希望通过自由裁量权来激发基层官员的变革与创新精神，却不得不吞下因此而来的苦果，即基层执法者利用自由裁量权将公共目标替换成私人利益。由于支持政客的主要基础不是政党或其它政治平台，而是追随者持续稳定的支持，生存政治使得执法者的腐败不被追究责任。当政策与法律执行者、地方政客和社会势力形成相互妥协的三角关系，自由裁量权很容易成为一线执法者维持这种关系的有力筹码和工具。
第四，意识形态的精英化。
第三世界国家，精英主义的意识形态占据主流地位，底层人民在国家和社会治理结构中处于缺乏话语权的位置，这也反映在意识形态方面。政府官员往往在西方国家大学接受高等教育，拥有较高的学位，他们持有的意识形态反映他们的知识背景，表现出对底层人民的轻视，他们在处理事务中依赖威权主义，本质上顽固保守，底层人民很难参与到政府决策中。国家官员、政策和法律执行者缺乏倾听底层人民呼声的意识形态观念和道德责任。对政策和法律执行者产生严重威胁的，不是那些政策、法律预期受益的底层人民，因为他们很少接触政策和法律，也没有渠道来了解政策和法律执行过程的失败;即使偶然发现其中的问题，也难以向上传递的负面信息。因此，底层人民的声音很容易被忽略。政策和法律执行者，往往只会从他们所处的圈子里获取相关信息，这些圈子包括同样处于社会上层的本地商人、外国商人、富裕地主、地方官员、自由职业者、传统社会权威，而不可能听到不在其人际交往圈的底层民众的呼声。受主流意识形态精英化的影响，政策和法律执行者对普通工人和农民的意见往往不屑一顾、置之不理。
第五，法律和社会规范的多元性。
在第三世界国家，由于历史和现实的原因，社会中往往存在多元的法律和社会规范体系。例如，在东南亚国家，法律体系是层级累积和历史经验的结果，在历史进程中发生多次移植和继受，每次都是一套法律规范对之前规范不断覆盖而又没有实际取代。这些层次包括“土著”或“本土”的习惯、佛教及其相关法律、伊斯兰法、中华法文化、英国普通法、欧陆法等，各种法律的继受应有尽有。第三世界法律制度具有“双重二元性”,习惯法与移植法之间有紧张性，习惯法和现代法之间也有紧张性。习惯法与移植法之间要么并存，要么冲突，难以融合。在多数第三世界国家中，初民社会的规范、殖民时期遗留下来的各种规范、为了促进经济社会发展制定的新规范、官僚阶层的潜规则，都在社会中仍然有效。由于国家能力的不足，不能确保法律占据相对于其他规范的完全竞胜地位。政策与法律执行者、地方政客和社会势力形成相互妥协的三角关系，这意味着他们各自支持的规范体系都可能被适用，在某个时候有效，国家机构包容乃至支持这种多元规范的共存。
五、中国执法能力的“史前史”
在反观第三世界国家的执法状况之后，对中国的执法实效和执法能力就可能有更加客观的看法。与第三世界国家在执法领域的普遍失败相比，中国的基层执法无疑十分成功，执法领域有着很高的国家能力，保证了法律总体上的有效性，堪称执法的中国经验和中国模式。党政体制对基层执法有着巨大的塑造作用，形成了“条条推进执法、块块协同治理、政治伦理嵌入”的特色基层执法模式。这套执法模式不但确保常规状况下的执法能力，还对日新月异的社会中出现的新问题、难问题具有很强的回应性。地方党政和执法机构不断根据需要而发挥能动性，在实践中创新，进行体制创新、机制强化、组织扩展、方法借用等，回应了基层执法权薄弱和执法能力不足的问题，通过再造基层执法，创造执法经验，提高基层执法效度。这套执法模式不但强调执法效度，还在政治伦理和意识形态上强调人民利益和人民诉求，广泛吸纳人民群众的呼声，从而保证了底层民众与执法者、地方政府、中央政府之间的有效沟通。
长期以来，学者们看待中国法律和法治，多以西方法治先发国家作为参照系，并以西方法治为标准否定中国法治实践，常常漠视中国法治实践中的创新和经验，更是很少追问中国是在何种条件下起步建立法治。与广大第三世界国家相提并论，就很容易发现中国法治建设的巨大成功，从而增强制度自信与道路自信。与第三世界国家形成对照的是，中国有健康的高层政治，抑制社会势力发展的政治社会环境，政治和法律对执法人员有严格的约束，意识形态上始终坚持人民性，国家法律在社会规范面前保持优势地位，这些都是中国特色的基层执法模式有效的外部原因，也是执法领域的国家能力的基础。它们并非中国改革开放后重启法治建设的产物，而是改革开放后法治建设的“史前史”。从第三世界国家的情形来看，国家能力的基础是文化和历史的产物，其中也有特定历史时期领导人和政治组织的努力或失败。因此，有必要追问中国的执法领域国家能力诸多基础奠定的“史前史”。
中国传统政治结构是“双轨政治”,它包含中央集权和地方自治两层，分别形成自皇权而下至县的“官僚之轨”和县以下依赖于绅士的“乡土之轨”。“双轨政治”的顺畅运行，确保了中国传统社会形态和治理结构的高度稳定及有效延续。如果从政治分层来说，传统中国政治结构可以分为三层，上层由皇权及其中央集权的官僚机构构成，中层是地方士绅，底层则是乡野村落和家族。儒家意识形态对“双轨”和“三层”进行了有效的整合，并通过“齐家”“治国”“平天下”等构成制度，以及军事制度、官僚体系、经济制度等，在两千年来成功维系了一个地域广阔、人口众多的农业社会的运转。到清末，与西方完成现代建构的国家相比，适应传统农耕社会的中国国家形态显得落伍，宗法社会形态难以在全国范围内实现全面有力的社会动员，清代中国因此显得“一盘散沙”,陷入了组织严重不足的状态。县以下没有正式官员和国家机构，治安、赋役、诉讼等事务依靠乡里组织，它们早已腐败不堪;随着科举制的废除，士绅集团也急速瓦解，沦为“土豪劣绅”,难以维持自治。国家动员能力的不足使缺乏“船坚炮利”的劣势更加明显，中国沦为半封建半殖民地社会，成为西方列强宰割的对象。如何摆脱这种状态，完成向现代国家的转型，成为近代以来国家精英和社会民众殚精竭虑的追求目标。
清朝灭亡后，民国陷入了军阀混战，政党政治、议会政治的设想很快被严酷的武力政治所湮没。政党的引入目的在于，从组织社会来组织国家，但在民族资本发展不足、专制传统深厚、缺乏政治协商传统、内外危机深重的国家，其结果却是社会的非组织化和国家的碎片化。政治强人运用武力左右政治进程，以军队作为主要政治资本，在地方上建立势力范围，为扩大势力范围而采用各种手段。国民党通过学习苏俄，建立了有统一意识形态并拥有军队的政党，通过北伐战争的胜利，1928年之后在形式上统一了中国，但是各路新旧军阀仍然保持相当的独立性，军事与政治上的明争暗斗并未停止。由于国民党能力不足，南京国民政府一方面只能将政治触角限于上层和城市，县以下基层社会仍由土豪劣绅和地痞流氓打着国民党旗号胡作非为。国民党不能在农村、工厂、矿山、铁路以及其他部门建立组织基础，也不能在民间团体和社会组织中建立健全的政治领导。国民党未能建立一个具有严密渗透性和强大内聚力的政党组织体系，国民政府的支撑力量不是党员和党的机器，而是军人和武力，甚至在政治斗争中依赖特务活动。国民党名义上仿造苏俄政党而建立，但得其形而未得其质，实际上崇尚武力，军权膨胀，党权低落，党只是军政的附庸。国民党执政没有触动当时的社会结构，没有选拔党员进入各级政治和社会机构，未能发起改造社会的运动，而是不加甄别地网罗旧的社会势力，这些人只会继续保有权势，维护旧的政治社会秩序。因此，民国时期的国家能力不能得到提升。
国民党虽然名义上统一了中国，但没有进行彻底的社会革命，未能从根本上解决中国总体性社会危机。半封建半殖民地的现实及其内外压力决定了，中国需要一个强大的权威性组织集团，在集权政治的逻辑下，实现全社会的强有力整合，解决社会的总体性危机，完成社会革命。中国共产党就是这样的权威性组织集团，她是按照列宁主义模式建立起来的政党，有统一的意识形态、严明的组织纪律，以民主集中制为组织原则，在革命实践中始终加强党的思想建设、组织建设和作风建设，将党的建设与军队建设、社会动员统一起来，形成了既有武装基础又有社会基础的强大组织框架。在革命战争时期和建国之初，通过党和军队的绝对领导，以广大底层农民和工人为依托，进行了深入的政治动员和组织，彻底改变了中国的社会形态。通过单位制、居委会制度以及对农村基层权力的改造、城乡户籍制度的实行，形成了国家对社会的全面掌控和有效渗透。在中国历史上国家权力第一次真正地渗透到社会最基层，彻底改变两千年来“皇权不下县”的传统，实现了中国社会的高度整合，中国从一盘散沙的社会凝结成强有力的整体。在此过程中，中国共产党形成了至高的权威，建构了强大的动员能力，塑造了高度统一的国家意识，中国的国家能力在革命、建国、社会主义建设过程中得到极大的提高。
在革命环境和社会主义建设环境中，中国共产党逐步形成了权力集中、职责分明、思想统一的领导体制，支撑这个体制的是党的“一元化领导”,党内自上而下形成一体化的组织结构，党同外部环境互动形成一体化动员结构。在这种领导体制下，权力中心具有唯一性，权力结构具有集中性，权力形态具有统合性。以党的组织网络整合社会，党的组织触角渗透到社会各个领域和层面，由此形成一个有机整体，为实现党的意志提供了强有力的组织保证;党的组织嵌入国家政权体系，党和国家呈现出一体化的政治形态，为党领导国家政权开展工作提供组织基础。党的领导体制并不是直接由党组织发布号令，也不是用党组织代替政府结构，而是通过一系列制度和机制来实现：作为权利轴心机制的“党委(党组)领导”,作为全面控制机制的“归口管理”,作为经营管理机制的“党管干部”,作为思想统一机制的“意识形态斗争”,作为沟通吸纳机制的“政治协商”,作为社会整合机制的“统一战线”,作为政治动员机制的“群众路线”。这套制度和机制的有效运行，奠定了中国国家能力的基础。
革命改变了阶级基础，也摧毁了旧阶级赖以存续的经济基础。战争与革命清除了旧的统治阶级及其军队，新中国成立后的镇压反革命则进一步清除了土匪、特务、恶霸、反动会道门头子和反动党团骨干分子，旧的地方势力几乎完全消失。新中国成立后进行的土地改革，是中国共产党领导的农民革命。解放前，占农村人口不到百分之五的地主、富农，占有百分之五十的土地，他们剥削和压迫农民;而占农村人口百分之九十的贫农、雇农和中农，却只占有百分之二十至三十的土地，他们辛勤劳动，却不得温饱。这种封建土地制度严重阻碍农村经济和中国社会的发展，土地改革就是废除地主土地所有制，将土地无偿分给贫雇农。土地改革摧毁了存续两千多年的封建土地制度，消灭了地主阶级，农民得到土地，翻身成为土地的主人。这改变了中国基层的经济社会结构，摧毁了地方势力存续的经济基础。而且，革命及其后的社会主义建设还更新了意识形态，改变了人们的思想观念，塑造了国家观念和国家认同。旧中国的官僚体系腐败，政治四分五裂，地方势力猖獗，人们缺乏国家观念，追求私利，漠视公共利益，认同和效忠的对象多是家族和地方。革命摧毁了旧的效忠对象，消灭了旧的社会阶级、多元状态和狭隘的效忠意识。新政权还着力于创造新的意识形态，全国而非地方性的利益具有最高的正当性，公共利益意味着全国的、人民的、革命的;民族国家的观念普遍树立，对家族、地方的效忠丧失了正当性。中国共产党进行了人类历史上最具挑战性的工程，即改造人们的思想，把旧思想的人改造成为具有新思想的人，民族国家的观念在此过程中得以成功塑造。
上述都是法治建设的“史前史”,它表明在中国革命和社会主义建设进程中，中国共产党建立了强大政党机器，形成了至高的权威，通过党政体制促进国家机器有效运转，实现了高效的社会组织和动员，形成了国家对社会的深入渗透，彻底改变了中国社会形态，重塑了人民思想观念，实现了国家能力的极大提高。在不长的时间内，就完成了从传统的农业社会向现代的工业社会的过渡，从传统政治文明向现代政治文明的过渡。这些都为中国法治建设奠定了国家能力的基础，避免了第三世界国家在法治进程中普遍出现的问题。由于执政党机器强大有力，避免了第三世界国家的“生存政治”;由于社会势力在革命中全部打垮，避免了第三世界国家那种社会势力俘获执法者的普遍情形;由于意识形态观念的更新，人民利益观念深入行政体系内部，避免了第三世界国家执法者滥用自由裁量权的情形;由于作为“三大法宝”之一的群众路线，时刻被执政党要求贯彻，避免了第三世界那种意识形态的精英化;由于社会革命彻底，旧时代的法律和社会规范缺乏生命力，无法与现行法律竞争取胜，避免了第三世界国家那种规范多元、法律失效的现象。
六、结语
在中国社会，执法实效不足现象常见，这与理想状态下作为法律文本直接反映的执法有很大区别。现实场景中，执法会受到各种具体因素的影响，很难简单遵循法律规范。因此，为了提高执法实效，执法者就要进行各种“创新”,涵盖能动的执法模式、执法的部门合作与衔接、基层组织的执法协助等多方面。许多非正式制度、体制创新、机制强化、组织扩展、方法借用等，也许未在法律文本中明言，但在实践中采用，而且往往可以起到实际效果。提升执法实效的努力，在理论上指向了国家能力。执法领域的国家能力，可以从国家及其机构的结构、国家与社会的关系两个方面去理解，在中国语境中分别体现为党政体制如何塑造基层执法，以及治理空间如何塑造基层执法。
从国家能力的理论维度，反观第三世界国家的执法，既可以认识第三世界国家，更可能深刻认识中国。广大的第三世界国家，大量移植西方法律制度，希望通过法律推动经济社会发展。然而，实践效果令人失望，法律未能按照立法者的意图顺利实现，执法过程不是实现法律目标和人民利益，而成为政客、地方势力、执法者追逐和交换利益的场域。第三世界国家生存政治下的政治行为，社会势力对执法者的俘获，执法者对自由裁量权的滥用，精英化意识形态对人民诉求的漠视，多元法律和社会规范的竞争，都对执法产生了不利影响。与第三世界国家相比，中国的基层执法无疑十分成功，堪称执法的中国经验和中国模式。中国有健康的高层政治，有抑制社会势力发展的政治社会环境，政治和法律对执法人员有严格约束，意识形态上始终坚持人民性，法律在社会规范面前保持优势地位，这些都是执法领域的国家能力的基础，它们在革命和社会主义建设时期被奠定。在法治建设的“史前史”时期，中国共产党建立了强大的政党机器，结束了军阀混战的政治状态，形成了至高的权威，实现了高效的社会组织和动员，形成了国家对社会的深入渗透，彻底改变了近代以来一盘散沙的社会形态，重塑了人民思想观念，实现了国家能力的极大提高。正是在此基础上，执法领域才可能有很高的国家能力，从而保证法律总体上的有效性。
本人及学术团队从经验研究出发，思考执法领域的国家能力，在进一步反观第三世界执法的基础上，深刻理解中国执法实践，切入到法治建设的“史前史”,最终高度评价执法的中国经验和中国模式。这一认识过程实现了历史与现实的交汇、理论与实践的融合，进而走向了对中国执法的制度自信和道路自信。这一学术探索过程，遵循了中国社会科学研究的自主性。学术研究的问题意识，源自中国法治实践，而不是西方的问题意识传统;学术问题议程的设置，因源于实践而具有了自主性，不是依附于西方社会科学;其理论解释，是在实践场景中进行因果关系或其它关联的机制分析;分析过程虽然运用西方理论，却并非为了证实或证伪西方理论，而是服务于实践问题的解释。这一学术探索过程，没有简单受西方社会科学议题的牵引，而是立足中国法治实践，提出中国的本土化议题，不断在中国经验中扩展议题讨论;同时，不排斥西方社会科学的理论和成果，抱着“为我所用”的务实态度，积极借鉴吸收，尤其重视西方社会科学对第三世界国家的研究成果。这样的研究无疑是本土的，相信也是世界的。其中揭示的中国执法经验和模式，及国家能力的建构，对于第三世界国家而言，很可能会有所启发。
（本文载《法学评论》2023年第2期，作者：陈柏峰，中南财经政法大学法学院教授。）
《中国实践智库》专题：立足中国实践，对话中国智库。专题统筹：秦前松
