文 | 蔡乐渭（中国政法大学副教授）

近日，“中国三农发布”曝光的“内蒙古开鲁县蹊跷的增补承包费”事件，迅速引起了舆论的广泛关注。舆情发酵之后，当地也迅速回应，先后发出数个通报，对相关情况进行说明。

从舆论角度看，人们对此事件的关注点，似乎集中于视频中乡镇干部的大胆言论上。但实际上，这一事件背后的问题并不止于此，其涉及村委会向承包人收取新增耕地有偿使用费是否合法、可否强行阻止耕种；更涉及地方是否能以“新增加的耕地开展高效利用试点工作”为由，针对所有新增的耕地都收取有偿使用费，甚至拟单独变更、解除农村土地承包合同。

相比乡镇干部的不当做法，这些隐藏在事件背后的深层次问题，更有其典型性，值得从法律视角认真考量。

行政权力介入下的土地承包经营纠纷

据媒体报道显示，此次事件中，由于承包方拒绝按发包方的要求缴纳200元/亩的新增耕地有偿使用费，开鲁县建华镇双胜村村委会干部和镇政府工作人员对承包方的耕种行为进行了阻止，并逐步发展到由警方对个别耕种人员进行强制传唤。

表面上看，这是建华镇和双胜村两级工作人员阻止承包人耕种土地的纷争。但场面激烈的阻止耕种，只是问题的表象，深层次问题则隐藏其后。

此事的背后原因在于，承包方认为按照土地承包合同的约定，其有权进行耕种；而发包方双胜村则认为，由于承包土地范围内出现了新增耕地，承包方需要额外再缴纳耕地有偿使用费才可进行耕种；镇政府则站在发包方一边，支持发包方的观点并共同阻止耕种。

可见，从法律视角看，这是一起由发包方在合同约定之外欲额外收取耕地有偿使用费而引起的农村土地承包纠纷，镇政府在其中扮演的角色，则使得这起纠纷由相对单纯的民事纠纷，演变成有行政权力直接介入的农村土地承包纠纷。

收取新增耕地有偿使用费无法律依据

开鲁县作为上级确定的新增耕地高效利用试点单位，依程序制定《开鲁县促进农村牧区新增耕地高效利用指导方案》，针对“国土三调”较“国土二调”新增加的耕地开展高效利用试点工作。网民关注的耕地收费问题，实际为开鲁县新增耕地高效利用试点方案中针对新增加耕地采取的处置方式之一，即“完善合同、收取有偿使用费”，而不是对二轮延包已确权土地再进行收费。

但关键在于，村集体收取的新增耕地有偿使用费是否有法律和政策依据。对此，结论是明确的：收取此种费用，没有任何法律和国家政策依据。

首先，《农村土地承包法》及相关的法律法规，没有任何条文规定农村土地发包方可以在承包期内，针对承包方因其改良土地增加耕地而额外收取“有偿使用费”。

相反，该法规定，“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯”。发包方在约定的承包期内收取新增耕地有偿使用费，恰恰是对土地承包经营权的侵犯。

其次，《国务院关于推动内蒙古高质量发展奋力书写中国式现代化新篇章的意见》（国发〔2023〕16号），并不能成为收取“有偿使用费”的依据。

该文件规定：“健全土地、草牧场经营权流转服务体系，在推进新增耕地确权登记颁证的基础上，探索开展高效利用试点”，但并没有提及任何收费问题。

并且，该文件所指新增耕地，是需要进行确权登记的耕地，而非如本案中那样在转变为耕地之前已经明确土地承包经营权的承包地。

村民代表会议无权擅自变更生效合同

开鲁县的通报称，双胜村依照政策文件要求，执行“四议两公开”程序，形成村民代表会议决议，决定对有新增耕地的承包户，原则上按耕地完善其原土地承包合同，并收取每亩每年200元的有偿使用费，所缴费用收归村集体分配使用，土地交由原承包户继续经营。

然而，村民代表会议也不能侵害承包人已经合法取得的土地承包经营权，不得擅自变更已经生效的土地承包合同。对此，《农村土地承包法》已有明确规定。

《村民委员会组织法》更明确，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。

因此，以村民代表会议决议作为收取新增耕地使用费的依据并不符合法律的规定。

不仅如此，通报所称对较大规模的单独新增耕地地块，依据《民法典》“情势变更”条款，“由村集体与承包户协商变更合同，协商不成的诉请人民法院或仲裁机构解除合同，收回统一管理”，本身也没有法律依据。

因为，承包方通过改良土地而新增耕地，并非《民法典》相关条款所指的“合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化”。所谓情势变更情形并不存在，何来重新协商之由？

而即便“按情势变更”情形成立，若双方协商不成的，也只能申请人民法院或仲裁机构处理，发包方岂可单方决定收取“有偿使用费”且在收费不成后强行阻止耕种？

乡镇政府不可轻易介入土地承包纠纷

公开信息表明，对承包方耕种行为进行阻止是客观存在的，参与阻止的人员中既包括村委会人员，也包括乡镇干部，还包括公安派出所警察。

对此，当地通报解释说是在“劝阻翻耙行为”，并强调：承包方并非当地村民，其实际改变了合同约定的土地用途，案涉大部分地块已转租给别人经营且每亩每年租金700元以上，承包方始终不愿缴纳新增耕地使用费。

然而，通报所强调的上述情形，都不是镇政府工作人员强行阻止承包人进行耕种的正当理由。

按照《农村土地承包法》规定，本集体之外的人可以依法承包土地；承包方转租土地也符合法律规定和承包合同约定；有关承包方是不是改变了合同约定的土地用途，需视合同的具体约定，即使是违反了合同的约定，也宜经由合法的途径追究其责任，而不可强行阻止耕种、贻误农时。

即使土地承包方将所承包土地改良或开垦为耕地是违法的行为，也应由相关国家机关依法进行查处，而不能通过由发包方收取所谓的“有偿使用费”替代对违法行为的查处。

更何况，从目前公开的信息看，并没有证据表明承包方对土地的开垦耕种是违法的。

至于乡镇人民政府参与阻止耕种问题，按《农村土地承包法》规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。

因此，在双方当事人请求的前提下，乡镇人民政府是可以参与土地承包纠纷的解决的，但解决的手段仅限于调解。若无双方当事人的请求，则乡镇人民政府不得介入，更不得强行阻止耕种。

本案中，在没有双方当事人请求的情形下，乡镇人民政府介入承包合同纠纷且强行阻止耕种，显然已经违反了相关法律规定。

开鲁县新增耕地的指导方案内容违法

开鲁县的通报称，作为上级确定的新增耕地高效利用试点单位，开鲁县依程序制定了《开鲁县促进农村牧区新增耕地高效利用指导方案》，针对“国土三调”较“国土二调”新增加的耕地开展高效利用试点工作。

结合媒体披露的信息与开鲁县的通报可知，此次事件中开鲁县建华镇双胜村与承包方张某之间的纠纷，乃至当地镇政府介入到村集体与承包方之间的土地承包纠纷中去，都只是问题的表象，镇、村两级仅仅是在按照县里有关文件的要求开展工作。

因此，开鲁县的上述方案才是问题的根源所在。然而，该方案中有关针对新增耕地采取“完善合同、收取有偿使用费”的处置方式本身也是违法的。

《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》明确规定：行政规范性文件经审议通过或批准后，由制定机关统一登记、统一编号、统一印发，并及时通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等公开向社会发布，不得以内部文件形式印发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。

目前并无证据显示，开鲁县这一指导方案已公开发布。据此，若该方案属内部文件，则不得对外实施；若属规范性文件，则违反了国办上述文件有关应对外公开发布的要求，从而不得作为行政管理的依据。

更重要的是，该方案在没有上位法律和政策依据的情形下，增加了公民、法人和其他组织的义务，违背了依法行政的原则，无论是否曾公开发布，其本身都是违法的。

无视法律与民争利终将损及地方经济

如前所述，此次事件中相关争议的本质是农村土地承包合同纠纷。但其背后，则并非简单的合同履行过程中的争议。

媒体调查的信息显示，当地有新增耕地40余万亩，镇政府要求对这些耕地都收取有偿使用费。若此种费用可按200元/亩的标准全额收取，则每年涉及的金额高达8000余万元。对于一个普通乡镇而言，这笔款项不可谓不巨大。

我们无从获知当地所收取“有偿使用费”的最终去向与用途，但无论是否归相关村集体所有或所用，这种做法都是没有法律依据的。

当地通报中所描述的“张某林已将其中大部分地块转租给别人经营，每亩每年租金700元以上”，或可印证收取新增耕地有偿使用费的背景：土地被承包方开垦或改良为耕地后，其价值增加了，转租租金高达承包费的百倍以上。

正是在此背景之下，当地在与额外收费八竿子打不着的“高效利用”口号下，开始收取新增耕地有偿使用费。就其本质而言，此种收费行为是典型的巧立名目、与民争利，既违反了法律规定，也违背了契约精神。

更要注意的是，这样的行为，并非是案涉村庄的个别行为，而是涉及了当地大量的土地、众多的农民和承包人，其背后则是相关地方政府的文件支持。

这种现象的存在，对地方法治的破坏是严重的，对政府公信力的损害是巨大的，对当地营商环境的影响也是致命的。

而最让人担心的则是，当地政府看上去并没有意识到此类行为的违法之处和后果的严重程度，还连续发出通报进行说明，却没有对自身行为的合法性进行必要的反思。

必须认识到的是，若一个地方长期无视法律规定和合同约定而巧立名目、与民争利，那么，不仅相关当事人的合法权益无法得到保障，地方经济发展也终将受到损害。

编辑：秦 正